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回顧即將結(jié)束的市十三屆人大常委會(huì)五年立法工作，其在立法工作鏈條上的三大突破點(diǎn)值得總結(jié)：即在全國率先探索實(shí)施法規(guī)預(yù)案研究、立項(xiàng)論證、立法后評(píng)估，這三項(xiàng)程序形成了北京市人大立法程序新機(jī)制。作為法規(guī)預(yù)案研究的案例，《北京市控?zé)煑l例》擬列入今年的立法計(jì)劃。
1.立法前調(diào)研為立法復(fù)雜性破題
對(duì)一些敏感問題(如控?zé)?、噪音污染?，先不說納不納入立法計(jì)劃，先搞立法研究，委托給專家先行調(diào)研、論證其可行性。
何為預(yù)案研究？“以控?zé)煘槔?，似乎有必要立法，代表也?jīng)常提出一些立法建議，但是立了之后能否執(zhí)行？”北京市人大常委會(huì)新聞發(fā)言人劉維林說。
什么樣的項(xiàng)目能納入法規(guī)預(yù)案研究范圍？市人大常委會(huì)法制辦主任張引進(jìn)一步解釋，安排法規(guī)預(yù)案研究，主要考慮首都地方立法具有其特殊性，對(duì)一些百姓關(guān)注，有立法必要性，但又存在立法難度的重要問題，常委會(huì)在未將其納入立法計(jì)劃之前，先委托一些大學(xué)或研究機(jī)構(gòu)的專家進(jìn)行研究論證，充分發(fā)揮研究機(jī)構(gòu)的智力優(yōu)勢(shì)，在此基礎(chǔ)上起草法規(guī)草案，再提請(qǐng)主任會(huì)議決定是否納入立法計(jì)劃。
《北京市控制吸煙條例》即在專家學(xué)者和人大代表的呼吁下，作為北京市首個(gè)法規(guī)預(yù)案研究項(xiàng)目被確定下來。成為市人大常委會(huì)首個(gè)進(jìn)行法規(guī)預(yù)案研究的條例。
同時(shí)，在2011年北京市“兩會(huì)”上，提交制定“北京市控制吸煙條例”建議的市人大代表、中國政法大學(xué)教授應(yīng)松年，就成為該預(yù)案研究的被委托人。
應(yīng)松年在該建議中提出，應(yīng)將控?zé)熒仙椒蓪用?，通過明確責(zé)任主體、明確控?zé)燁I(lǐng)域，為控?zé)熖峁┣袑?shí)有效的法律保障，維護(hù)非吸煙者的合法權(quán)益，在結(jié)合北京實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)控?zé)煛?/p>
2.智囊團(tuán)起草避免立法部門化
“預(yù)案研究，對(duì)保障立法的科學(xué)性、民主性，防止‘部門立法’有很大好處。”北京市人大代表、北京大學(xué)教授姜明安也表示。
在吸收了項(xiàng)目組的意見和建議后，《北京市控制吸煙條例》(專家建議稿)于2012年3月底正式對(duì)外公布并征求意見。
擬規(guī)定室內(nèi)公共場(chǎng)所、工作場(chǎng)所、公共交通工具內(nèi)全面禁煙，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)的室外區(qū)域禁止吸煙，風(fēng)景名勝區(qū)、公園、游樂場(chǎng)等室外區(qū)域應(yīng)當(dāng)劃定吸煙區(qū)，吸煙區(qū)外禁止吸煙。公民在禁煙場(chǎng)所吸煙且不聽勸阻的，或?qū)⒚媾R50元至200元的罰款。此外，專家稿還建議在每年5月31日“世界無煙日”當(dāng)天停止售煙一天。
專家稿一面世，便引發(fā)了巨大反響。征求意見期間，有人根據(jù)自己“被吸煙”經(jīng)歷支持控?zé)?，也有人質(zhì)疑條款嚴(yán)苛難以執(zhí)行。市人大法制辦表示，吸收各方意見修改后的專家建議稿將成為控?zé)煑l例的基礎(chǔ)性文本，交給相關(guān)部門。
十三屆人大常委會(huì)五年來共完成了控?zé)煑l例、基本住房保障條例、農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅條例和養(yǎng)犬管理規(guī)定(修訂)等四項(xiàng)法規(guī)預(yù)案研究，現(xiàn)已完成了報(bào)告和專家建議稿，擬全部列入十四屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃。其中，控?zé)煑l例有望排入今年的立項(xiàng)論證計(jì)劃。
張引表示，法規(guī)預(yù)案研究是立法機(jī)制的一個(gè)非常有意義的探索。同時(shí)，張引稱，采取這種方式會(huì)對(duì)立法質(zhì)量打下很牢固的基礎(chǔ)，同時(shí)避免了立法部門化，通過專家學(xué)者、項(xiàng)目組、多方單位都進(jìn)來，在這個(gè)機(jī)制下部門利益得到最大的壓縮。更好地規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)作，促進(jìn)社會(huì)公平正義。
3.立法后評(píng)估為法規(guī)實(shí)施修訂方向
法律制定頒布后，實(shí)施效果如何？也是本市立法機(jī)關(guān)需要“操心”的重要事項(xiàng)。幾年來，常委會(huì)先后對(duì)養(yǎng)犬管理規(guī)定、歷史文化名城保護(hù)條例、實(shí)施動(dòng)物防疫法辦法、學(xué)前教育條例等法規(guī)開展立法后評(píng)估。
“立法后評(píng)估”是市人大常委會(huì)開創(chuàng)的一項(xiàng)新的工作機(jī)制，形式比較靈活，既可由立法機(jī)構(gòu)委托第三方單位開展獨(dú)立調(diào)研，形成獨(dú)立的評(píng)估報(bào)告，也可與立法機(jī)構(gòu)及其部門共同開展調(diào)研工作。據(jù)市人大常委會(huì)法制辦負(fù)責(zé)人介紹，立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)大致可以分為四類：考察法規(guī)在制定后是否達(dá)到立法預(yù)期的效果、從法規(guī)實(shí)施情況總結(jié)立法的有益經(jīng)驗(yàn)、評(píng)估法規(guī)與形勢(shì)發(fā)展是否相適應(yīng)、對(duì)法規(guī)規(guī)定的一些制度或者執(zhí)法行為進(jìn)行成本分析評(píng)估。
《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》與百姓最貼近，立法時(shí)矛盾也最多。這部法規(guī)2003年出臺(tái)，2009年，這一規(guī)定成為第一部單項(xiàng)法規(guī)立法后評(píng)估項(xiàng)目。時(shí)任市人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法辦副主任潘愛兵介紹說，評(píng)估發(fā)現(xiàn)，盡管新規(guī)實(shí)施后全市登記犬只數(shù)量每年遞增10萬只，可還是有大量犬只隱匿未登記，尤其農(nóng)村地區(qū)登記率很低。此外，相當(dāng)一部分養(yǎng)犬人存在遛犬不系鏈、不清理犬糞便等陋習(xí)，養(yǎng)犬人與不養(yǎng)犬人之間的矛盾日益尖銳。評(píng)估小組提出，在基層建立健全包括街道辦、社區(qū)民警、居委會(huì)、物業(yè)等在內(nèi)三級(jí)養(yǎng)犬管理工作監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，逐步形成居委會(huì)監(jiān)督檢查、社區(qū)服務(wù)站具體指導(dǎo)、養(yǎng)犬自律會(huì)引導(dǎo)養(yǎng)犬人的“三位一體”社區(qū)養(yǎng)犬管理和服務(wù)工作模式。
目前，養(yǎng)犬管理規(guī)定已完成法規(guī)預(yù)案研究，計(jì)劃由本屆人大常委會(huì)進(jìn)行修訂完善。
