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■侯新義。
公眾意識的缺乏可以說是中國社會(huì)生活中的一個(gè)主要問題。雖然自唐代以來，歷代中央政府都通過法律法規(guī)對城市公共安全衛(wèi)生做出了專門規(guī)定。比如《大明法》中就有一條“侵街規(guī)則”，規(guī)定“凡侵占街巷建房、建園者，給予六十員，恢復(fù)其令。穿墻穿臟的，給40?！眳卫さ鹊胤焦賳T也在自己的管轄范圍內(nèi)強(qiáng)調(diào)，“手印官每年二月都要挨家挨戶下令官溝，或者在中路挖下水道，并用磚石蓋起來，或者挑兩邊的陰溝，讓它競爭。如果有一個(gè)障礙，車主將承擔(dān)十倍的罰款?！钡牵偟膩碚f，由于缺乏有效的制度、公共設(shè)施和專門的管理機(jī)構(gòu)，這種亂象，尤其是在公共空房間，可以說是中國傳統(tǒng)城市的普遍現(xiàn)象。
晚清受西方影響，近代市政管理體制開始在中國出現(xiàn)，并基本沿著開埠的時(shí)間和路徑逐步形成。1900年八國聯(lián)軍占領(lǐng)天津后，設(shè)立了臨時(shí)政府衙門。為了徹底改變天津惡劣的衛(wèi)生條件，衙門設(shè)立了衛(wèi)生局，由專門人員負(fù)責(zé)管理環(huán)境衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)、疾病預(yù)防和檢查等。填補(bǔ)了中國傳統(tǒng)行政管理的不足，將西方現(xiàn)代市政管理的經(jīng)驗(yàn)和理念引入中國大陸。第二年，該局制定了中國歷史上最早的地方衛(wèi)生法《廉潔地方憲章》，并依法實(shí)施，深刻改變了天津人民的生活，大大改善了困擾中國歷代統(tǒng)治者的老大難問題。1902年，竇通衙門解散，袁世凱收復(fù)天津后保留衛(wèi)生局。與警察總部一起，直接歸直隸總督管轄，可見袁世凱對城市衛(wèi)生管理的重視。為了充分發(fā)揮其作用，袁世凱效仿都統(tǒng)衙門，在衛(wèi)生局設(shè)立了衛(wèi)生巡邏隊(duì)，天津出現(xiàn)了中國歷史上最早的衛(wèi)生警察。警察的主要工作是檢查城市地區(qū)的衛(wèi)生，監(jiān)督檢查食物，清理道路、橋梁和溝渠。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，1905年，天津衛(wèi)生局共有衛(wèi)生巡邏隊(duì)110人，根據(jù)著裝特點(diǎn)，被稱為“黃袖頭”。此外，還雇傭了約200名清潔隊(duì)工人，這對于當(dāng)時(shí)天津市的規(guī)模、人口和其他機(jī)關(guān)來說是相當(dāng)可觀的。然而，由于城市的快速發(fā)展、人口的快速增加以及衛(wèi)生巡邏的權(quán)限有限，仍然不能滿足城市的需求。比如1905年，衛(wèi)生巡邏隊(duì)開始整治市民在城市亂倒污水的行為。但由于這種行為多在夜間或凌晨無人時(shí)進(jìn)行，衛(wèi)生巡邏隊(duì)無法通宵巡查，所以希望巡邏民警能給予幫助。1907年，衛(wèi)生局專門成立了掃地組，內(nèi)部分工更加細(xì)化。經(jīng)與巡警局協(xié)商，共同制定了《天津市掃地組章程》，明確規(guī)定“巡警人數(shù)眾多，在衛(wèi)生巡邏過程中如有未得到妥善照顧的地方，巡警應(yīng)協(xié)助其力量處理。”“在大街上潑水，在小巷里拉屎的人，晚上都很嚴(yán)重。巡警和衛(wèi)生巡警要一起檢查，嚴(yán)禁入內(nèi)?！贝送猓覀冋谔剿鹘】笛策壓脱策壯策壷g的有效合作方式，共同承擔(dān)城市健康管理。
這時(shí)，在其他城市，健康管理已經(jīng)被納入新成立的派出所范圍，但天津有一個(gè)特殊的制度。衛(wèi)生巡邏隊(duì)和巡邏警察不僅合作，還爭奪權(quán)力。經(jīng)過幾年的爭吵，衛(wèi)生局終于被廢除，其權(quán)力像其他城市一樣被分配給警察局。
(作者系南開大學(xué)法學(xué)院副院長、教授)
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